Penulis: M. A BILLY MJ, M.H., C.L.A. (Dosen Fakultas Syariah dan Ilmu Hukum UIN SATU Tulungagung)
A. Pendahuluan
Tanah merupakan sumber daya yang terbatas dan mempunyai fungsi sosial. Oleh karena itu, setiap bentuk pemanfaatan tanah tidak semata-mata dapat didasarkan pada kepemilikan atau penguasaan secara keperdataan, tetapi harus memperhatikan peruntukan ruang, fungsi sosial tanah, lingkungan hidup, kepentingan masyarakat dan ketentuan peraturan perundang-undangan.
Prinsip tersebut secara tegas tercermin dalam Pasal 6 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (UUPA), yang menyatakan bahwa semua hak atas tanah mempunyai fungsi sosial.
Dalam konteks Kabupaten Tulungagung, persoalan menjadi lebih kompleks ketika suatu lahan yang menurut RTRW diperuntukkan sebagai kawasan pertanian, perkebunan dan/atau hortikultura kemudian direncanakan atau dimanfaatkan untuk kegiatan Shangrila Memorial Park, yaitu kawasan pemakaman modern yang menurut informasi publik dikembangkan oleh PT Sang Lestari Abadi.
Situs resmi Shangrila sendiri memasarkan Shangrila Memorial Park di wilayah Ngepoh sebagai kawasan memorial park sekaligus investasi, sedangkan data resmi Direktorat Jenderal Kekayaan Intelektual mencatat PT Sang Lestari Abadi sebagai pemohon merek “SHANGRILA MEMORIAL PARK” untuk jasa pemakaman dan usaha perkuburan.
Pada sisi lain, terdapat penolakan dari masyarakat Desa Ngepoh yang tergabung dalam Pokmas Mergo Mulyo, yang mempersoalkan status dan pemanfaatan tanah serta meminta agar objek tersebut dikaitkan dengan agenda Tanah Objek Reforma Agraria (TORA).
Dengan demikian, persoalan Shangrila Memorial Park bukan semata-mata persoalan pembangunan sebuah tempat pemakaman, tetapi menyentuh sekurang-kurangnya empat aspek hukum, yaitu:
1. hukum tata ruang;
2. hukum pertanahan;
3. hukum penyediaan dan pengelolaan tempat pemakaman; dan
4. hukum reforma agraria serta perlindungan kepentingan masyarakat.
B. Kedudukan Lahan Menurut Perda Kabupaten Tulungagung Nomor 4 Tahun 2023
Peraturan Daerah Kabupaten Tulungagung Nomor 4 Tahun 2023 tentang Rencana Tata Ruang Wilayah Kabupaten Tulungagung Tahun 2023–2043 merupakan dasar hukum utama dalam menentukan arah pemanfaatan ruang Kabupaten Tulungagung. Perda tersebut berlaku sejak 24 Februari 2023 dan menggantikan RTRW Kabupaten Tulungagung sebelumnya.
Dalam Pasal 31, kawasan budi daya Kabupaten Tulungagung antara lain terdiri atas:
* kawasan perkebunan rakyat;
* kawasan pertanian;
* kawasan perikanan;
* kawasan pertambangan dan energi;
* kawasan peruntukan industri;
* kawasan pariwisata;
* kawasan permukiman; dan
* kawasan pertahanan dan keamanan.
Yang sangat relevan dengan Desa Ngepoh adalah Kecamatan Tanggunggunung secara eksplisit masuk dalam kawasan perkebunan rakyat berdasarkan Pasal 33 Perda Nomor 4 Tahun 2023. Kecamatan tersebut juga masuk dalam kawasan hortikultura berdasarkan Pasal 34 ayat (3), serta kawasan perkebunan berdasarkan Pasal 34 ayat (4).
Dengan demikian, secara normatif terdapat dasar kuat untuk menyatakan bahwa Tanggunggunung merupakan wilayah yang oleh RTRW Kabupaten Tulungagung diarahkan antara lain untuk fungsi pertanian, hortikultura dan perkebunan.
C. Ketentuan Zonasi Perkebunan dan Hortikultura
Pasal 81 Perda Nomor 4 Tahun 2023 memberikan ketentuan umum zonasi kawasan pertanian. Untuk kawasan hortikultura, kegiatan yang diperbolehkan pada prinsipnya adalah kegiatan pengembangan kawasan hortikultura, peruntukan pertanian lainnya, ruang terbuka hijau dan hutan.
Sedangkan kegiatan lain hanya dapat dilakukan dengan syarat tertentu. Perda tersebut bahkan secara eksplisit menentukan bahwa kegiatan pemanfaatan ruang yang tidak diperbolehkan antara lain adalah kegiatan yang mengganggu fungsi kawasan hortikultura.
Ketentuan yang sama berlaku terhadap kawasan perkebunan. Dalam kawasan perkebunan, kegiatan yang diperbolehkan antara lain:
* pengembangan kawasan perkebunan;
* peruntukan pertanian lainnya;
* ruang terbuka hijau; dan
* hutan.
Sementara kegiatan terbangun yang tidak mendukung pengembangan pertanian dan/atau mengganggu produktivitas pertanian merupakan kegiatan yang harus diuji kesesuaiannya terhadap ketentuan zonasi.
Oleh karena itu, apabila benar bahwa bidang tanah Shangrila Memorial Park berada pada zona perkebunan dan/atau hortikultura, maka perubahan fungsi dari lahan pertanian/perkebunan menjadi kawasan pemakaman komersial harus terlebih dahulu dibuktikan:
1. kesesuaiannya dengan pola ruang;
2. kesesuaiannya dengan ketentuan zonasi;
3. kesesuaian kegiatan pemanfaatan ruang;
4. status dan hak atas tanah;
5. persetujuan/izin pemanfaatan tanah;
6. persetujuan lingkungan; dan
7. persyaratan khusus penyelenggaraan tempat pemakaman.
D. Kewajiban Menaati Rencana Tata Ruang
Secara nasional, Pasal 61 UU Nomor 26 Tahun 2007 tentang Penataan Ruang sebagaimana telah diubah, antara lain melalui UU Nomor 6 Tahun 2023, mewajibkan setiap orang dalam pemanfaatan ruang untuk menaati rencana tata ruang yang telah ditetapkan dan memanfaatkan ruang sesuai dengan rencana tata ruang.
UU Nomor 6 Tahun 2023 juga memberikan hak kepada masyarakat untuk mengajukan tuntutan terhadap pembangunan yang tidak sesuai dengan rencana tata ruang serta meminta pembatalan persetujuan kesesuaian kegiatan pemanfaatan ruang dan/atau penghentian pembangunan yang tidak sesuai dengan RTR.
Sementara PP Nomor 21 Tahun 2021 mengatur mekanisme Kesesuaian Kegiatan Pemanfaatan Ruang (KKPR) dan pengendalian pemanfaatan ruang. KKPR pada dasarnya merupakan kesesuaian antara rencana kegiatan pemanfaatan ruang dengan rencana tata ruang.
Dengan demikian, persoalan hukum Shangrila tidak selesai hanya dengan menunjukkan adanya izin usaha atau izin bangunan.
Pertanyaan hukumnya adalah apakah kegiatan pemakaman modern yang direncanakan/dilaksanakan pada bidang tanah tersebut benar-benar telah memperoleh dan memenuhi KKPR/PKKPR sesuai RTRW Kabupaten Tulungagung Tahun 2023–2043?
E. PP Nomor 9 Tahun 1987 Memberikan Persyaratan Khusus Mengenai Tempat Pemakaman
Persoalan berikutnya adalah karakter hukum Shangrila sebagai Tempat Pemakaman Bukan Umum (TPBU). PP Nomor 9 Tahun 1987 tentang Penyediaan dan Penggunaan Tanah untuk Keperluan Tempat Pemakaman sampai saat ini tercatat masih berlaku dalam basis data JDIH BPK.
PP tersebut membedakan antara:
* Tempat Pemakaman Umum;
* Tempat Pemakaman Bukan Umum;
* Tempat Pemakaman Khusus;
* krematorium; dan
* tempat penyimpanan jenazah.
Yang sangat penting adalah Pasal 2 ayat (2) dan ayat (3). Untuk TPBU, penunjukan dan penetapan lokasi dilakukan oleh Kepala Daerah dengan persetujuan Menteri Dalam Negeri.
Lebih jauh lagi, penunjukan lokasi harus berdasarkan rencana pembangunan daerah dan/atau rencana tata kota dengan memperhatikan antara lain:
* tidak berada di wilayah padat penduduk;
* menghindari penggunaan tanah yang subur;
* memperhatikan keserasian dan keselarasan lingkungan hidup;
* mencegah kerusakan tanah dan lingkungan hidup; dan
* mencegah penyalahgunaan tanah secara berlebihan.
Ketentuan mengenai tanah subur menjadi sangat relevan apabila objek Shangrila benar-benar berada pada lahan perkebunan/hortikultura yang produktif.
F. Persoalan Badan Pengelola dan Larangan Komersialisasi
Aspek yang bahkan lebih fundamental terdapat dalam Pasal 5 dan Pasal 6 PP Nomor 9 Tahun 1987. Pasal 5 ayat (3) mengatur bahwa pengelolaan Tempat Pemakaman Bukan Umum dilakukan oleh badan atau badan hukum yang bersifat sosial dan/atau keagamaan, dengan izin Kepala Daerah.
Pasal 5 ayat (4) juga mensyaratkan bahwa izin tersebut diterbitkan setelah memperoleh persetujuan terlebih dahulu dari Menteri Dalam Negeri. Kemudian Pasal 6 ayat (1) mengamanatkan agar pengelolaan TPBU diatur melalui Peraturan Daerah.
Yang sangat penting adalah Pasal 6 ayat (3), yang menentukan bahwa pengelolaan Tempat Pemakaman Bukan Umum tidak dibenarkan dikelola secara komersial. Bahkan Penjelasan PP tersebut menerangkan bahwa Tempat Pemakaman Bukan Umum yang dikelola swasta hanya dimungkinkan oleh badan hukum/yayasan yang bergerak di bidang sosial dan/atau keagamaan.
Dengan demikian muncul pertanyaan hukum yang sangat penting. Apabila Shangrila Memorial Park dikelola oleh PT Sang Lestari Abadi sebagai badan usaha profit, maka perlu dilakukan pemeriksaan:
1. apa bentuk badan hukum pengelolanya;
2. apa maksud dan tujuan badan hukum tersebut;
3. apakah mempunyai karakter sosial/keagamaan sebagaimana dimaksud PP 9/1987;
4. apakah terdapat persetujuan Menteri Dalam Negeri;
5. apakah terdapat Keputusan Kepala Daerah mengenai penetapan TPBU;
6. apakah terdapat Perda Kabupaten Tulungagung yang menjadi dasar pengelolaannya; dan
7. apakah model bisnis “memorial park” dan penjualan kavling makam sesuai dengan Pasal 6 ayat (3) PP 9/1987.
Ini adalah isu hukum yang perlu diverifikasi melalui dokumen, bukan semata-mata melalui pemberitaan.
G. Belum Adanya Perda Khusus Pengelolaan Tempat Pemakaman
Persoalan ini menjadi semakin menarik karena Pemerintah Kabupaten Tulungagung sendiri pada 2024 masih melakukan penyusunan Rancangan Perda tentang Pengelolaan Tempat Pemakaman.
Badan Riset dan Inovasi Daerah Kabupaten Tulungagung secara resmi pada 16 Mei 2024 memberitakan pelaksanaan FGD penyusunan Naskah Akademik dan Rancangan Perda tentang Pengelolaan Tempat Pemakaman, dengan tujuan agar Kabupaten Tulungagung memiliki peraturan tersebut sebagai pedoman perencanaan dan pembangunan ke depan.
Bahkan dalam Propemperda Tahun 2025 DPRD Kabupaten Tulungagung, Rancangan Perda tentang Pengelolaan Tempat Pemakaman masih tercantum sebagai salah satu Ranperda.
Artinya, secara historis terdapat dasar resmi untuk mempertanyakan apakah pada saat proses pembangunan/penyelenggaraan Shangrila telah tersedia Perda khusus sebagaimana dimaksud Pasal 6 PP Nomor 9 Tahun 1987.
Namun untuk kondisi September 2026, perlu dilakukan pengecekan final JDIH Kabupaten Tulungagung untuk memastikan apakah Ranperda tersebut sudah disahkan menjadi Perda setelah 2025.
H. Hubungan dengan TORA dan Kepentingan Pokmas Mergo Mulyo
Persoalan berikutnya adalah status objek tanah yang oleh masyarakat Desa Ngepoh diperjuangkan sebagai bagian dari Tanah Objek Reforma Agraria (TORA).
Reforma agraria bukan hanya persoalan pemberian sertifikat, tetapi mencakup redistribusi tanah, legalisasi aset, penyelesaian konflik agraria, pemberdayaan ekonomi masyarakat serta partisipasi masyarakat.
Saat ini dasar hukum utama percepatan reforma agraria adalah Perpres Nomor 62 Tahun 2023 tentang Percepatan Pelaksanaan Reforma Agraria, yang secara tegas mengatur strategi:
* legalisasi aset;
* redistribusi tanah;
* pemberdayaan ekonomi subjek reforma agraria;
* kelembagaan reforma agraria; dan
* partisipasi masyarakat.
Apabila benar terdapat Rekomendasi Kantor Staf Presiden Nomor B-147D/KSP/D.2/09/2024 tanggal 25 September 2024 yang mendorong percepatan permohonan redistribusi TORA untuk objek di Kabupaten Tulungagung, maka dokumen tersebut menjadi bagian penting dari kronologi administrasi dan kebijakan pemerintah yang harus diperiksa.
Namun secara hukum, rekomendasi KSP tidak dengan sendirinya mengubah status hak atas tanah menjadi milik Pokmas. Redistribusi tetap harus dilakukan melalui mekanisme pertanahan sesuai peraturan perundang-undangan.
Sebaliknya, apabila pemerintah sedang memproses suatu objek sebagai TORA, maka perubahan pemanfaatan tanah tersebut menjadi kegiatan lain juga perlu dikaji agar tidak mengabaikan proses reforma agraria yang sedang berjalan.
I. Penolakan Masyarakat Desa Ngepoh
Penolakan masyarakat bukan sekadar persoalan sosial. Dalam hukum penataan ruang, masyarakat mempunyai posisi hukum untuk memperoleh informasi, berpartisipasi dan mengajukan keberatan terhadap pemanfaatan ruang yang dianggap tidak sesuai dengan RTR.
UU Nomor 6 Tahun 2023 bahkan memberikan ruang bagi masyarakat untuk mengajukan tuntutan terhadap pembangunan yang tidak sesuai dengan RTR dan meminta pembatalan KKPR serta/atau penghentian pembangunan yang tidak sesuai dengan RTR.
Karena itu, Pokmas Mergo Mulyo mempunyai dasar untuk meminta pemerintah membuka dan memeriksa dokumen-dokumen yang menjadi dasar pembangunan Shangrila, khususnya dokumen tata ruang dan pertanahan.
J. Kedudukan Perizinan Shangrila Menurut Pemkab Tulungagung
Perlu dimasukkan secara objektif perkembangan terbaru. Pada 8 September 2026, Pemerintah Kabupaten Tulungagung menyatakan bahwa setelah rapat koordinasi internal, dokumen perizinan kompleks pemakaman modern Shangrila Memorial Park telah lengkap dan sah.
Namun Pemkab juga menyatakan bahwa persoalan antara pengelola dan warga berkaitan dengan konflik lahan dan status pengelolaan yang masih berlangsung. Pemkab kemudian berencana memanggil pihak manajemen untuk mencari penyelesaian.
Pernyataan tersebut penting karena menunjukkan bahwa perdebatan hukum tidak cukup diselesaikan dengan argumentasi “tidak mempunyai izin”. Justru diperlukan audit dokumen perizinan.
Pertanyaan yang harus dijawab adalah izin apa yang dinyatakan lengkap dan sah oleh Pemerintah Kabupaten?
Apakah termasuk:
* KKPR/PKKPR;
* izin/keputusan penetapan lokasi pemakaman;
* persetujuan Menteri Dalam Negeri;
* Keputusan Bupati;
* izin lingkungan/persetujuan lingkungan;
* PBG;
* dokumen pertanahan;
* perubahan penggunaan tanah;
* izin operasional pemakaman;
* dokumen badan hukum pengelola; dan
* dokumen yang berkaitan dengan status TORA?
K. Analisis Hukum terhadap Dugaan Pertentangan
Berdasarkan konstruksi hukum di atas, terdapat tiga lapis pengujian yang harus dilakukan.
Pertama: Uji Tata Ruang
Apabila bidang tanah Shangrila terbukti berada pada zona hortikultura/perkebunan dan kegiatan pemakaman tersebut tidak termasuk kegiatan yang diperbolehkan atau diperbolehkan dengan syarat berdasarkan Perda RTRW, maka terdapat persoalan ketidaksesuaian pemanfaatan ruang.
Dasarnya:
Pasal 31, Pasal 33, Pasal 34 dan Pasal 81 Perda Kabupaten Tulungagung Nomor 4 Tahun 2023.
Kedua: Uji Pemakaman
Apabila Shangrila dikategorikan sebagai Tempat Pemakaman Bukan Umum, maka harus diuji terhadap:
* Pasal 2 PP Nomor 9 Tahun 1987;
* Pasal 5 PP Nomor 9 Tahun 1987;
* Pasal 6 PP Nomor 9 Tahun 1987; dan
* Pasal 8 PP Nomor 9 Tahun 1987.
Terutama mengenai badan pengelola, izin, persetujuan Menteri Dalam Negeri, Perda, Keputusan Kepala Daerah dan larangan komersialisasi.
Ketiga: Uji Pertanahan dan TORA
Apabila bidang tanah tersebut ternyata merupakan objek yang sedang diproses sebagai TORA atau terdapat klaim/permohonan redistribusi masyarakat, maka harus dilakukan pemeriksaan:
* asal-usul tanah;
* riwayat HGU;
* status hak terakhir;
* pemegang hak;
* penggunaan tanah;
* data fisik dan yuridis;
* proses redistribusi;
* rekomendasi KSP;
* surat Kanwil BPN;
* serta hubungan antara status tanah dengan kegiatan Shangrila.
L. Kesimpulan
Dari perspektif hukum, pembangunan atau pengembangan Shangrila Memorial Park di Desa Ngepoh tidak dapat hanya dinilai berdasarkan ada atau tidaknya izin usaha. Terdapat setidaknya tiga pertanyaan hukum utama yang harus dijawab secara administratif dan objektif.
Pertama, apakah lokasi tersebut sesuai dengan Perda Kabupaten Tulungagung Nomor 4 Tahun 2023? Hal ini harus diuji dengan melakukan overlay koordinat/bidang tanah dengan peta pola ruang. Perda tersebut memang menempatkan Kecamatan Tanggunggunung dalam kawasan perkebunan rakyat serta kawasan hortikultura dan perkebunan.
Kedua, apakah penyelenggaraan Shangrila sebagai Tempat Pemakaman Bukan Umum telah memenuhi PP Nomor 9 Tahun 1987) Khususnya mengenai penetapan lokasi, persetujuan Menteri Dalam Negeri, badan pengelola, Perda, Keputusan Kepala Daerah serta larangan pengelolaan TPBU secara komersial.
Ketiga, bagaimana kedudukan objek tersebut terhadap proses Reforma Agraria/TORA dan tuntutan masyarakat Desa Ngepoh? Perpres Nomor 62 Tahun 2023 menempatkan redistribusi tanah, penyelesaian konflik agraria dan partisipasi masyarakat sebagai bagian dari strategi percepatan Reforma Agraria.
Oleh karena itu, apabila setelah dilakukan pemeriksaan dokumen ternyata bidang tanah Shangrila berada dalam zona perkebunan/hortikultura, tidak memiliki kesesuaian kegiatan pemanfaatan ruang untuk pemakaman, tidak memenuhi persyaratan khusus TPBU berdasarkan PP 9/1987, dan/atau terdapat persoalan status tanah yang berkaitan dengan TORA, maka terdapat dasar yuridis yang kuat untuk meminta penghentian sementara kegiatan, audit perizinan, audit tata ruang dan pemeriksaan pertanahan sebelum kegiatan dilanjutkan.
Sebaliknya, pernyataan Pemkab pada 8 September 2026 bahwa perizinan telah lengkap dan sah harus diuji dengan dokumen konkret, bukan hanya pernyataan administratif.
M. Rekomendasi Hukum untuk Pokmas Mergo Mulyo
Untuk memperkuat posisi hukum, saya menyarankan Pokmas tidak hanya meminta “pembatalan Shangrila”, tetapi mengajukan permintaan yang lebih terukur sebagai berikut:
1. Meminta audit tata ruang
Meminta Bupati, Dinas terkait dan Kantor Pertanahan melakukan overlay koordinat/bidang tanah Shangrila dengan Peta Pola Ruang Perda Nomor 4 Tahun 2023.
2. Meminta salinan KKPR/PKKPR
Pertanyaan utama: “Apakah kegiatan pemakaman Shangrila Memorial Park telah memperoleh KKPR/PKKPR dan apa dasar kesesuaiannya dengan zona perkebunan/hortikultura?”
3. Meminta dokumen dasar penetapan lokasi pemakaman, termasuk:
* Keputusan Bupati;
* persetujuan Menteri Dalam Negeri;
* dokumen penetapan TPBU;
* dasar Perda pengelolaan pemakaman;
* dan izin operasional.
4. Meminta pemeriksaan badan hukum pengelola
Jika benar pengelola adalah PT, perlu diuji apakah bentuk dan tujuan badan hukum tersebut memenuhi kualifikasi badan/badan hukum yang bersifat sosial dan/atau keagamaan sebagaimana Pasal 5 ayat (3) PP 9/1987.
5. Meminta audit status tanah
Kantor Pertanahan perlu diminta membuka:
* riwayat HGU;
* warkah;
* surat ukur;
* buku tanah;
* pemegang hak;
* perubahan penggunaan tanah;
* pelepasan/peralihan hak;
* serta status objek dalam proses TORA.
6. Meminta verifikasi Rekomendasi KSP 25 September 2024
Rekomendasi B-147D/KSP/D.2/09/2024 perlu ditempatkan dalam satu rangkaian dengan seluruh dokumen pertanahan dan surat Kanwil BPN Jawa Timur yang berkaitan dengan objek tersebut.
7. Meminta penghentian sementara apabila terdapat ketidaksesuaian
Permintaan dapat dirumuskan secara lebih aman: “Memohon kepada Pemerintah Kabupaten Tulungagung untuk melakukan penghentian sementara terhadap setiap aktivitas pemanfaatan ruang/pembangunan/pemasaran yang berkaitan dengan Shangrila Memorial Park sampai seluruh aspek kesesuaian tata ruang, status tanah, persetujuan penyelenggaraan tempat pemakaman, persetujuan lingkungan dan status TORA selesai diverifikasi secara transparan.”
Shangrila Memorial Park bukan sekadar persoalan pembangunan tempat pemakaman, melainkan persoalan mengenai bagaimana negara menjaga keseimbangan antara hak atas tanah, fungsi sosial tanah, kepastian tata ruang, perlindungan lingkungan, kepentingan investasi dan hak masyarakat atas Reforma Agraria.
Ketika suatu ruang telah ditetapkan dalam RTRW sebagai kawasan yang mempunyai fungsi pertanian, perkebunan dan hortikultura, setiap perubahan pemanfaatannya harus tunduk pada mekanisme hukum tata ruang. Demikian pula, ketika ruang tersebut hendak digunakan sebagai Tempat Pemakaman Bukan Umum, maka ketentuan khusus PP Nomor 9 Tahun 1987 mengenai lokasi, pengelola, izin, persetujuan, Perda dan larangan komersialisasi tidak dapat diabaikan.
Oleh karena itu, persoalan Shangrila Memorial Park seharusnya ditempatkan dalam kerangka transparansi hukum: bukan siapa yang paling kuat menguasai tanah, melainkan apakah setiap pemanfaatan tanah telah sesuai dengan tata ruang, peruntukan tanah, ketentuan pemakaman, lingkungan hidup dan prinsip Reforma Agraria.
Apabila seluruh persyaratan telah terpenuhi, hal tersebut harus dapat dibuktikan secara terbuka. Sebaliknya, apabila terdapat ketidaksesuaian, pemerintah mempunyai kewajiban melakukan koreksi administratif demi kepastian hukum dan perlindungan kepentingan masyarakat. (*)
